Kommunale Präventionsketten in NRW – Erfolgreiches Change Management des Landes?

„Wir wollen kein Kind zurücklassen“ (Kraft 2010: 5). Mit diesen Worten leitete Hannelore Kraft (SPD) im September 2010 vor dem Landtag Nordrhein-Westfalen (NRW) ihre Veränderungsvision für eine präventive Politik in NRW ein. Mit Beginn des Jahres 2012 setzte die Landesregierung gemeinsam mit der Bertelsmann Stiftung das Modellprojekt Kein Kind zurücklassen! Kommunen in NRW beugen vor um (LaKo 2013: 6).   

Im Programm erhielten ausgewählte Kommunen Unterstützung, um Präventionsketten aufzubauen. Durch Vernetzung und Koordination sollen in Präventionsketten Angebote gebündelt werden, um Kinder, Jugendliche und deren Familien besser zu unterstützen (ebd.). Trotz mehrerer Regierungswechsel seit 2012 wird die Förderung von Präventionsketten in NRW fortgesetzt. Die derzeitige Landesregierung unterstützt Kommunen in diesem Zusammenhang mit rund 14 Millionen Euro pro Jahr (Brettschneider/Klammer 2021: 46).   

Vor diesem Hintergrund erscheint die Frage interessant, ob es sich bei der Einführung von Präventionsketten in NRW um einen erfolgreichen Change Management-Prozess eines Bundeslandes handelt. Als Analyserahmen soll das Acht-Stufen-Modell von Kotter herangezogen werden. John P. Kotter ist einer der führenden Wissenschaftler und Berater im Bereich organisationaler Veränderung (Krüger 2014: 35; Salman/Broten 2017: 9). Kotter präsentiert einen achtstufigen Prozess „to implement change and aid transformation efforts in organizations“ (Salman/Broten 2017: 15). Die einzelnen Prozessschritte des Acht-Stufen-Modells lauten (Kotter 2012: 23):

1. Vorbereitungsphase  

Der erste Schritt in einem erfolgreichen Veränderungsprozess sollte nach Kotter darin bestehen, ein Gefühl der Dringlichkeit zu erzeugen (Kotter 2012: 37-52). Dies sei zentral, um die notwendige Kooperation in Veränderungsprozessen zu erreichen (ebd.: 37). Transformationsprozesse führten oft ins Leere, da nur wenige Menschen überhaupt daran interessiert seien, an einem Veränderungsproblem zu arbeiten (ebd.: 38). Führungskräfte in Organisationen seien häufig zu selbstgefällig, wenn es um Veränderungsnotwendigkeiten gehe (zu den Gründen ebd.: 40-44).   

Das Gefühl der Dringlichkeit zur Veränderung ging in NRW von der Ministerpräsidentin aus. In ihrer Regierungserklärung zum Amtsantritt im Jahr 2010 erläuterte sie:   

„Im Jahr 2009 stellten die Jugendämter in Nordrhein-Westfalen fast 10.000 Kinder und Jugendliche vorläufig unter Schutz. Das war nicht nur ein Anstieg von 6,3 Prozent gegenüber dem Vorjahr, sondern ein neuer Negativrekord. Wenn man außerdem weiß, dass jeder Fall eines unter Schutz gestellten Kindes eine Kommune jedes Jahr im Schnitt zwischen 80.000 und 90.000 Euro kostet, wird deutlich, wie sehr sich Prävention auch finanziell rechnet. Um die Dimensionen klar zu machen, über die ich spreche: Es geht nicht um acht oder neun, sondern um 800 und 900 Millionen Euro - pro Jahr“ (Kraft 2010: 6).

Die vorbeugende Sozialpolitik wurde damit zum Kernanliegen der rot-grünen Landesregierung (Kraft 2013: 11; Brettschneider/Klammer 2021: 31). Das Förderprogramm zum Aufbau kommunaler Präventionsketten mit dem Namen ‚Kein Kind zurücklassen! Kommunen in NRW beugen vor‘ gehörte zu „den prominentesten Programmen der damaligen Landesregierung“ (ebd.). Die Ministerpräsidentin „betonte, zur Gegenfinanzierung der zusätzlichen Ausgaben im Zweifelsfalle auch eine höhere Neuverschuldung in Kauf nehmen zu wollen“ (ebd.: 32).

Ausgehend von einem Gefühl der Dringlichkeit, sollte im nächsten Prozessschritt ein Führungsteam für den Veränderungsprozess etabliert werden (Kotter 2012: 53-68), denn Entwicklungs- und Veränderungsprozesse in Organisationen laufen immer über Personen (Doppler/Lauterburg 2019: 202). Das Führungsteamin NRW bestand in Form einer Steuerungsgruppe:  

„Ihr gehören neben der Staatskanzlei, das Ministerium für Familie, Kinder, Jugend, Kultur und Sport sowie die Bertelsmann Stiftung an. Beratend zur Seite steht eine Lenkungsgruppe, in der alle Ministerien der Landesregierung vertreten sind“ (LaKo 2014: 8).

Weiterhin wurde im zuständigen Ministerium „die abteilungsübergreifende Projektgruppe ‚Prävention‘ gebildet, die direkt dem Staatssekretär“ (ebd.) unterstellt war. Im Ministerium wurde zudem die fachliche Landeskoordinierungsstelle zur Begleitung der Modellkommunen in Trägerschaft des Instituts für soziale Arbeit e. V. angesiedelt (ebd.). Die Bertelsmann Stiftung arbeitete im Rahmen der wissenschaftlichen Begleitforschung zusätzlich mit „einer Reihe renommierter Forschungsorganisationen zusammen“ (ebd.).

Die Aufgabe des Führungsteams ist es sodann, eine Vision und Strategie zu entwickeln (Kotter 2012: 69-86). Es geht darum, „ein erstrebenswertes Bild […] zu skizzieren, das sich von dem aktuellen Zustand deutlich abhebt“ (Janz 1999: 71). Eine effektive Vision müsse vorstellbar, wünschenswert, machbar, fokussiert, flexibel und kommunikationsfähig sein (Kotter 2012: 74). Die Strategie „ist als direkte Operationalisierung der Vision aufzufassen“ (Janz 1999: 73). Vision und Strategieim Kontext des Landesprogramms formulierte die Ministerpräsidentin wie folgt:  

„Wir wollen kein Kind mehr zurücklassen. Wir wollen allen Mädchen und Jungen Chancengleichheit und gezielte Unterstützung von Anfang an bieten. Mit der besten Bildung können wir Erfolg und Aufstieg durch Bildung ermöglichen, die nicht vom Geldbeutel der Eltern abhängen. Das stärkt nachhaltig auch den Wirtschaftsstandort Nordrhein-Westfalen und sichert uns eine gute Zukunft“ (Kraft 2010:32).  

Und zudem:  

„Zur Umsetzung der Politik der Vorbeugung verfolgt die nordrhein-westfälische Landesregierung eine Strategie, die auf drei Ziele ausgerichtet ist: erstens auf den Aufbau kommunaler Präventionsketten, zweitens auf die Stärkung einer landesweiten Präventionsinfrastruktur und drittens auf die gesamtgesellschaftliche Mobilisierung von Präventionsressourcen“ (Kraft 2013: 12).

Vision und Strategie waren somit grundsätzlich vorhanden. „But the real power of a vision is unleashed only when most of those involved […] have a common understanding of its goals and direction“ (Kotter 2012: 87). Daher „ist die Veränderungsvision möglichst breit zu kommunizieren“ (Paul/Wollny 2020: 412).

Die Kommunikation der Vision in NRW erfolgte in zahlreichen Publikationen und Veranstaltungen. Pro Jahr fanden vier Lernnetzwerktreffen aller teilnehmenden Kommunen statt (LaKo 2014: 16). Sie boten die Gelegenheit, in den direkten Dialog mit der Landesregierung zu treten (ebd.). Die mit Beteiligung der Bertelsmann Stiftung einhergehenden „Vorteile aus Renommee und Öffentlichkeitswirksamkeit“ (Brümmer et al. 2018: 17) wurden von den Kommunen geschätzt (ebd.). Bogumil/Seuberlich (2015) stellen außerdem fest: „Die öffentlichkeitswirksame Unterstützung des Modellvorhabens durch die Ministerpräsidentin […] stärken der kommunalen Präventionsarbeit den Rücken, sodass sich die mit dem Vorhaben wenig involvierten Akteure diesem nicht entziehen können“ (Bogumil/Seuberlich 2015: 55).

2. Umsetzungsphase  

Um die Strategie zur Erreichung der Vision erfolgreich umsetzen zu können, müssen die Hürden, die der Veränderung entgegenstehen, aus dem Weg geräumt werden (Paul/Wollny 2020: 412). Kotter beschreibt vier Barrieren, die es insbesondere zu adressieren gilt (Kotter 2012: 106-119): Strukturelle Hindernisse, mangelnde Fähigkeiten von Mitarbeitenden, nicht zielführende/unterstützende Systeme sowie demotivierende Vorgesetzte.

Die Befähigung der Kommunen zur Umsetzung des Fachkonzeptes Präventionsketten erfolgte durch das Institut für soziale Arbeit e. V. (Landeskoordinierungsstelle). Die Modellkommunen wurden in einem Lernnetzwerk zusammengeschlossen, „um sich durch regelmäßigen Erfahrungsaustausch beim Auf- und Ausbau kommunaler Präventionsketten gegenseitig zu unterstützen“ (LaKo 2015: 17). Zudem fand eine einzelkommunale Beratung statt. Sie umfasste zwei strategische Zielfindungsworkshops pro Kommune, eine einzelkommunale Bestandsaufnahme sowie die Erstellung eines individuellen Begleitkonzeptes (LaKo 2013: 12-13). Durch diese Aktivitäten wurden die Fähigkeiten der Mitarbeitenden in den Kommunalverwaltungen zur Umsetzung der Veränderungsvision und -strategie adressiert, wobei demotivierende Vorgesetzte nicht erkennbar im Fokus standen.  

Eine Befähigung auf Landesebene fand lediglich in Ansätzen statt. Es wurden strukturelle Hindernisse und nicht zielführende/unterstützende Systeme in den Blick genommen. Das erklärte Ziel bestand in der „Entwicklung einer gemeinsamen Koordination aller Projekte der nordrhein-westfälischen Landesregierung, die in den Kommunen umgesetzt werden“ (LaKo 2014: 11). Beispielhaft lässt sich anführen:

„Zusammen mit den Bezirkskoordinatorinnen […] der Regionalen Bildungsnetzwerke und der Kommunalen Integrationszentren NRW werden Handlungsempfehlungen zur systematischen und strukturierten Kooperation der verschiedenen Programme entwickelt“ (ebd.).

Da Veränderungsprozesse lange Zeiträume in Anspruch nehmen können, ist es nach Kotter von Bedeutung, schnelle Erfolge zu erzielen:

„Major change takes time, sometimes lots of time. Zealous believers will often stay the course no matter what happens. Most of the rest of us expect to see convincing evidence that all the effort is paying off“ (Kotter 2012: 123).

In diesem Sinne bemühte sich das Land NRW nach zwei Jahren Programmlaufzeit um ein positives Zwischenfazit: „In nur zwei Jahren sind wir ein gutes Stück vorangekommen“ (Kraft 2014: 4). Die damalige nordrhein-westfälische Familienministerin Ute Schäfer (SPD) erklärte: „Wir sind gut vorangekommen, was daran liegt, dass in den Gemeinden Steuerungsgremien aufgebaut worden sind“ (LaKo 2014: 12). Weiterhin wurden mehrere Beispiele guter Praxis aus den Kommunen präsentiert (ebd.: 29-77). Bezüglich der von Hannelore Kraft prognostizierten fiskalischen Einspareffekte vermittelt die Zwischenbilanz jedoch eine zurückhaltende Botschaft:

„Wir tappen bei unseren Ansätzen […] nicht in einem dunklen Raum herum, sondern tragen einzelne Mosaiksteine zusammen, die sich dann unseres Erachtens zu einem Bild zusammenfügen werden. Problematisch ist allerdings die langfristige Prognose der Wirkung präventiver Maßnahmen und damit die Nachhaltigkeit des Ansatzes. […] Ein anderes Problem ist, dass die langfristig positiven Wirkungen nur begrenzt bei den Kommunen positive fiskalische Effekte erzielen“ (ebd.: 27-28).

Es geht im weiteren Verlauf eines erfolgreichen Veränderungsprozesses darum, auf dem Momentum der schnellen Erfolge aufzubauen (Kotter/Cohen 2002: 141). Der „Veränderungsdruck und die Wichtigkeit der Dringlichkeit der Veränderung müssen weiterhin aufrechterhalten werden“ (Kasper/Müller 2010: 192). Dies kann für Führungskräfte die schwierigste Aufgabe in Change Management-Prozessen darstellen (Janz 1999: 115).

In NRW erfolgte eine entsprechende Konsolidierung bisheriger Erfolge und Einleitung weiterer Veränderungen zunächst in Form einer Absichtserklärung nach Abschluss der ersten Modellphase Ende des Jahres 2015. Die inzwischen neue nordrhein-westfälische Familienministerin im Kabinett von Hannelore Kraft, Christina Kampmann (SPD), hielt im Juni 2016 fest, dass „die Landesregierung ‚Kein Kind zurücklassen!‘ als Teil ihrer langfristigen Strategie zur Verbesserung der Lebenssituation von Kindern, Jugendlichen und Familien“ (Kampmann 2016: 7) fortsetzen will. Ab Anfang des Jahres 2017 wurden weitere 22 Kommunen in das Förderprogramm aufgenommen (Brettschneider/Klammer 2021: 43).

3. Verstetigungsphase

Die letzte Stufe eines erfolgreichen Veränderungsprozesses besteht in der Verankerung neuer Ansätze in der Unternehmenskultur. Denn es ist keine Selbstverständlichkeit, dass erzielte Veränderungserfolge erhalten bleiben (Kotter/Cohen 2002: 160), insbesondere wenn die neuen Ansätze nicht kompatibel mit der bisherigen Kultur sind (Kotter 2012: 157). Es ist wichtig, die in der vorherigen Phase etablierten Ansätze „umfassend und nachhaltig“ (Paul/Wollny 2020: 414) zu verankern. Sie „manifestieren sich erst dann in einer Kultur, wenn sie funktionieren und besser sind als die vorherigen Methoden“ (Kasper/Müller 2010: 192). In dieser Phase „spielen die Führungskräfteentwicklung, -nachfolge und -kompensation eine zentrale Rolle“ (Paul/Wollny 2020: 414).

Als Folge der NRW-Landtagswahl 2017 wurde die rot-grüne Landesregierung ab Juni 2017 durch eine schwarz-gelbe Landesregierung unter Ministerpräsident Armin Laschet (CDU) abgelöst (NRW 2023). Der neue Familienminister Joachim Stamp (FDP) beauftragte im Oktober 2017 eine Evaluation des Förderprogramms zum Aufbau kommunaler Präventionsketten (Brümmer et al. 2018: 1). Es ging insbesondere „um die Frage nach der weiteren Unterstützung der Kommunen bei der Präventionsarbeit ab 2019“ (ebd.). Eine zentrale Aussage aus dem Bericht zur Evaluation lautet:

„Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die Landesförderung der kommunalen Präventionsketten einen beispiellosen Impuls zur Reflexion und Weiterentwicklung der Steuerungs- und Kooperationsstrukturen in den Modellkommunen geliefert hat“ (ebd.).

Auf dieser Grundlage wurde eine Fortführung sowie Ausweitung der Landesförderung für kommunale Präventionsketten beschlossen. Unter neuem Programmnamen (kinderstark – NRW schafft Chancen) werden seit 2020 alle Kommunen in NRW beim Auf- und Ausbau kommunaler Präventionsketten unterstützt (Brettschneider/Klammer 2021: 46). Die Programmatik ist mit jährlich rund 14 Millionen Euro hinterlegt und soll „einen Einstieg in die dauerhafte Stärkung kommunaler Prävention mit Unterstützung des Landes darstellen“ (ebd.). Die fachliche Begleitung der Kommunen wurde vom Institut für soziale Arbeit e. V. an die Landesjugendämter übergeben und somit in die Regelstrukturen des Landes integriert.

Nach erneuter Landtagswahl übernahm schließlich eine schwarz-grüne Landesregierung unter Ministerpräsident Hendrik Wüst (CDU) ab Juni 2022 die Regierungsgeschäfte (NRW 2023). Die neue Familienministerin Josefine Paul (Bündnis 90/Die Grünen) erneuerte die Unterstützungsabsicht des Landes für Kommunen im Kontext Präventionsketten:

„Die 2012 mit dem Modellprojekt ‚Kein Kind zurücklassen‘ begonnene und dem Landesprogramm ‚kinderstark‘ fortgesetzte und erweiterte Unterstützung des Landes beim Aufbau kommunaler Präventionsketten soll ein wichtiger Bestandteil des ‚Pakts gegen Kinderarmut‘ werden. Die Landesregierung will die Zusammenarbeit mit den Kommunen zur Kinder- und Jugendarmutsprävention fortsetzen, intensivieren und verstetigen. […] Das Land finanziert dazu ein Fortbildungs- und Qualifizierungsprogramm durch die Landesjugendämter einschließlich der Organisation eines interkommunalen Fachaustauschs, in das die bisherigen Erfahrungen im Aufbau kommunaler Präventionsketten einfließen werden“ (MKJFGFI 2022: 1).

Der Erhalt und die Ausweitung des Ansatzes kommunaler Präventionsketten über verschiedene Landesregierungen hinweg kann zusammenfassend als Erfolg eingeordnet werden. Eine Verankerung in der Politik des Landes NRW sowie auf kommunaler Ebene scheint zum gegenwärtigen Zeitpunkt gelungen.

Literatur beim Verfasser.

Anmerkung des Verfassers:

Die Untersuchung fokussiert ausdrücklich die Aktivitäten der Landesregierung NRW zur Einführung kommunaler Präventionsketten. Hierbei unberücksichtigt bleiben die Aktivitäten einzelner Kommunen (z. B. Monheim am Rhein und Dormagen), die sich auch ohne Engagement der Landesregierung dem Aufbau kommunaler Präventionsketten widmeten. Zudem bleibt das öffentlich-private Förderprogramm des LVR-Landesjugendamtes NRW unberücksichtigt, das parallel zum Förderprogramm der Landesregierung in NRW umgesetzt worden ist und insgesamt 39 Modellkommunen umfasste. Es ist davon auszugehen, dass auch diese weiteren Aktivitäten wesentlich zum Change Management in NRW beigetragen haben.